群体性事件的特征与地方政府处置手段的惯性

《长江论坛》2009.5期总第98期政治与公共管理群体性事件的特征与地方政府处置手段的惯性李强（中共武汉市委党校法学教研部，湖北武汉）[作者简介]李强，中共武汉市委党校法学教研部副教授。[摘要]近年来，群体性事件频发，引起广泛关注。其定性上的非政治性、起因上的涉利益性、矛盾化解上的困难性，使得在处置时必须慎之又慎。但一些地方政府的上纲上线、瞒天过海、官官相护等习惯性处置手段，往往事与愿违，反而导致矛盾激化而非缓和。笔者在文中重点分析了支持地方政府习惯性处置手段的原因，以期引起人们的共同关注。[关键词]群体性事件；地方政府处置手段；惯性[中图分类号]D63[文献标识码]A[文章编号]1005－3980（2009）05－0047－05群体性事件，或称“群体性治安事件”，是近几年媒体使用率较高的词汇，是执政党、政府和民众非常关注的对象。笔者无意论述解决群体性事件的必要性和对策，而主要是试图透过群体性事件的特征和地方政府处置群体性事件的手段，来分析其采取这些手段的背景性因素——地方政府为什么采取了这样的手段而不是其他的手段，从而得出当前地方政府在处置群体性事件中的一些做法其实是重复以往处置类似事件的习惯性做法，只不过在当前社会已经出现重大变化的情况下遭遇了前所未有的冲击的结论。一、群体性事件的特征要分析地方政府处置群体性事件的手段，首先就必须对群体性事件的特征进行分析。特征明确了，也就意味着处置手段也相应地明确。（一）定性上的非政治性对于一个事件是政治性的还是非政治性的，是进行下面所有分析的基础。群体性事件与煽动民族或者宗教对立及仇恨、意图分裂国家、颠覆合法政府的政治性事件有着质的区别。2006年10月党的十六届六中全会作出的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中明确提出“积极预防和妥善处置人民内部矛盾引发的群体性事件，维护群众利益。和社会稳定”这实际上已经确认群体性事件的性质为人民内部矛盾而非敌我矛盾。众所周知我国在处理两类不同性质的矛盾时采取的手段是不同的。有人在描述群体性事件时提到了它的政治性，而这种导向性可能会“提醒”政府对群体性事件的认识上的严重性和处置上的强力度。因为一旦把群体性事件看作政治性事件甚至是，“敌情”在处置上就会更倾向于打击而不是化解矛盾。更何况“群体性事件的开始的基本目的基本上都是为了寻求涉众性的矛盾得以合法合理的解[1]”决，基本上不带有任何的政治利益的诉求色彩。在笔者看来，对群体性事件应当就事论事，是什么问题就解决什么问题。不能“拔高”，也不存在“过度政治[2]化”的说法，而是根本就不应该政治化。而且从政府设置群体性事件的概念的初衷，也可以看出群体性事件的非政治性即中性化：一方面，促进社会和谐发展重在弥合社会矛盾而不是激化社会矛盾；另一方面，群体性事件中确实存在扰乱社会秩序、破坏公私财产的现象。（二）起因上的涉利益性如果对群体性事件的起因进行概括式描述，则人[3]们一般会用“复杂”来表述。这主要是因为每一个群体性事件都会有具体的原因引发。为了说明具体的收稿日期：2009-09-0147政治与公共管理《长江论坛》2009.5期总第98期起因，研究者们往往又要对群体性事件进行分类并同时进行原因分析。在笔者看来，在起因上进行分析研究很有必要，这大致就同医学界对感冒的类型和起因进行研究的价值一样，类型和起因找准了，接下来的医治便有了方向或者方法。但是类型和起因的具体分析，又不能是本文的重点，因此，笔者为了简化起因的分析，特意将群体性事件的起因概括为“涉利益性”。因为群体性事件无论是涉及经济利益还是其他利益（一般情况下不包括政治利益）其利益指向是比较明，确的。至于“泄愤型群体性事件”以及“非直接利益冲突”参与者，也都是事出有因的，只不过要看其利益是直接利益还是间接利益而已。笔者在此提出的涉利益性，是特指利益主体或者利益相关人对其切身利益或者相关利益，因为利益沟通、利益表达以及利益实现的途径受到阻碍，而试图通过群体聚集表达的方式释放出实现其利益的强烈信号。笔者不赞同把所有的群体性事件都归结为群众的合法权益受到行政行为的不当行使而引起的说法，尽管现在报道出来的群体性事件绝大部分确实是针对政府行为的。比较合理的表述是群体性事件因为利益诉求受阻而引发。因为人们无法确定群体性事件的起因中绝对不存在非法的利益诉求，这就如同人们无法排除上访者中确实存在无理取闹者一样。但同时笔者也承认，群体性事件在绝大多数情况下是由弱势群体因利益诉求受阻而引发的。针对这一特征，地方政府在处置时就应该根据群体性事件中的利益诉求——无论利益诉求是合法合理的、合法不合理的、合理不合法的、不合理又不合法的——进行有针对性的处理。（三）矛盾化解上的困难性群体性事件是由单个或者多个因素引发的，其中包含的矛盾让地方政府在解决时往往不容易立即找到平息事态的有效办法。笔者在此所说的平息事态的有效办法，主要是指地方政府在处置群体性事件时，在处置的程序和结果等方面都做到既要符合法律和政策，又要平衡各方利益。于是，地方政府处于矛盾的中心，甚至成为媒体和当地群众指责的焦点。从现在人们还记忆犹新的几起群体性事件就可以看出地方政府的“难处”。在孟连事件和陇南事件中，当地政府要么推翻以前的决策，以满足群众的要求，这样就使地方政府“很没面子”，而且还可能“纵容”“闹事者”；要么维持原来的决策，这样官与民的对立就无法化解，而且时间拖得越久就闹得影响越大，在资讯发达的今48天很快就“名扬天下”。在瓮安事件中，既有个体（死者家属）对地方政府的单向要求（查明死因，这在石，首事件中也有类似情形）又有个体与地方政府的矛盾（查办案件不及时、不认真、亲人被打），还有群体与地方政府的矛盾（怀疑政府包庇官员子女以及社会治安、。矿产资源纠纷等遗留问题）当地政府没料到一起自杀案件居然会引起如此大的动静。地方政府工作的低效率、与群众沟通的不习惯、对群众呼声的冷漠等等在此次事件中暴露无遗，这些弊病乃冰冻三尺，自然不能指望在遇到群体性事件时地方政府的工作作风就立马转变过来。由于篇幅和后文对应性分析的需要，对群体性事件的其他特征，如发生时机上的突发性、走向上的不确定性等没有进行分析。二、地方政府处置群体性事件的惯用手段及原因（一）上纲上线——定性上的政治化上纲上线是一段时期内地方政府处置群体性事件的简便而常用的手段。而这种处置手段的使用有着历史的和现实的原因。从中国社会发展史来看，官贵民轻、官强民弱、官聚民散、官令民从是政府一直追求并在中国传统社会一直延续的社会结构。尤其是宗族、家族势力日趋弱化的近现代，社会的自治没有得到充分发展并始终受到来自官方的压制乃至打击，以致社会成员在遭遇重大、累积或者紧急的外来压力时，理性成分不足而非理性成分突出。“在受到官府的侵犯时，民不与官斗”是一种生活经验，因为官府拥有“合法祸害别人的能[4]（第6页）力”，于是乎“忍”就成了一种要诀。民众“忍无可忍”时，非理性情形的发生概率就大了起来。因为民众下决心与官府“翻脸”时，已经预感到随之而来的报复是残酷的，但是既然“翻脸”，就要把动静闹得大一点，以便“上达天听”，期望“圣人”（帝王）和（良臣）“青天”能为其主持公道——个人告御状（赴京上访）的成本太大。有一股力量起来与官府“翻脸”，平素其他对官府心存不满的个人或群体便纷纷加入，这些动机、目的不一的人们暂时组成的群体，便成了。“乌合之众”这样的群体冲动、多变、急躁、易受[5]（第55－71页）暗示、轻信、情绪夸张、偏执，很容易被官府定位于“造反”，于是，“人民内部矛盾”就很容易被转化为“敌我矛盾”。《长江论坛》2009.5期总第98期政治与公共管理新中国历史上曾存在过“意识形态化”的阶段。“意识形态化”的重要标志之一就是在全社会范围内确立了非常明确的“非此即彼”的标准，即首先确定了“真理”和“绝对正确”的内容，然后以此为标准划定各种事务的性质到底是还是“人民内部矛盾”“敌我矛盾”，而这种“真理”和“绝对正确”的依据，又事先确定为领导人的文章、“意识形讲话或官方文件。态化”的结果，使得当时的人们遇事就要问姓“社”姓“资”，就要分清“敌我”。在“阶级斗争”意识浓厚的时代，“好人不闹事，闹事无好人”成为思维定势。一旦出现聚众对“公家”（可以理解为各类带有官方色彩的组织，如人民公社）表示不满的情形，基本上立即就定位为“阶级斗争新，动向”接下来的处置方式就是形成套路的“抓阶级敌人”，号召群众“严防阶级敌人捣乱破坏”，并且动员群众对以往已经定位为“坏人”（如“五类分子”）的人加强监督，“只许老老实实，不许乱说乱动”。当时并没有群体性事件的概念，当群众老老实实地服从领导时，自然就是“形势一片大好，不是小好”；如果有群众表示不满，就触动了政权机关的“敌我”意识，就要“上纲上线”，于是阶级斗争就要“年年讲，月月。讲，天天讲”在告别了“以阶级斗争为纲”年代之后，党和政府刻意淡化了群体聚集事件的政治化色彩，加之我国集会、游行、示威的手续麻烦且有风险，以及罢工的法律缺位，中性化的“群体性事件”的概念便应运而生。近几年，地方政府在处理群体性事件时，常常还未及细查就匆忙定性，如，“有组织、有预谋”；或称“极少数别有用心的人煽动、教唆”；或称“有黑恶势力操纵”。；或直接称“街头政治”将成百上千，乃至上万的群众，轻则称其为“不明真相的群众”；重则称、、之为“少数别有用心的坏人”“闹事者”“不法分子”[6]等等。这种表述，仍然是“好人不闹事，闹事无好人”的习惯性思维方式。似乎如此一定性，接下来的强制及处罚措施便有了合理合法的解释。对同时，“破坏”安定团结的“政治”局面的人动用警力，也就是顺理成章的了。是维护稳定还是“破坏”稳定，是一个政治命题，只要将一个群体性事件朝破坏稳定方向定位，地方政府就会获得勿庸置疑的政治正确性地位。群体性事件短期内对社会稳定当然不会有积极作用，而且如何更好地维持社会稳定已经引起了执政党和中央政府的高度重视。按香港凤凰卫视中文台评论员杨锦麟的说法：去年以来，遍及中国60多万名村支书、近千名县级法院院长，3500多名县级检察长、2000多名县委书记、3000多名县级公安局长、2000多名县纪委书记、600多名监狱长，先后接受省一级甚至直接到北京的培训。如此大规模培训县一级基层官员的工作，史无前例，令人刮目相看，是建国以来未曾有过的大动作。可见，北京高层早已意识到，维持社会稳定必须从基层抓起，从县级行政单位抓起，应该说基本达到主管预期目的，但个别地方的群体性事件还[7]是难以避免。眼下，如何做到又要维持社会稳定，又要减少以致避免群体性事件，仍然是一个难度很大的课题。（二）瞒天过海——政府违法或者不当行为的隐形化群体性事件发生后，有的地方政府不是把注意力放在解决群众关心的问题上，而是突出群体性事件参与者的不法行为，这固然有“敌情”意识和“维护政府权威”意识在其中，但这决不是地方政府以强硬手段处置群体性事件的全部意图，其中还别有隐情——地方政府想借此掩盖其工作中的违法或者不当行为。地方政府为什么要掩盖其违法或者不当行为？因为地方政府的工作好坏及地方政府官员的仕途掌握在其上级而不是民众手中，地方政府及地方政府官员看重的是上级的评价而不是民众的看法，因此，对群体性事件进行堵、压、瞒就成了地方政府的习惯性做法。堵和压是针对群众，瞒是针对媒体和上级。堵、压、瞒都是试图使地方政府的问题不被暴露出来。从传统层面看，由于中国传统社会的帝王大都好大喜功，下级经过揣摩也都学会了报喜不报忧。这种情形相沿成习，习以为常，以致司空见惯。吴思在《潜规则：中国历史中的真实游戏》一书中分析了多种堵、压、瞒的古代官场“陋习”，并且指出，这些潜规则并非道德善恶问题，而是“大多数人处于一种利害格局中的寻常或者叫做正常的行为，它基于大家都可以理[8]解的趋利避害的现实计算”。要害就在于“趋利避。害的现实计算”由于官场中人都在忙于个人或者小集团的，“现实计算”使得封建王朝失去了自我更新的可能性，并且为改朝换代埋下了伏笔。而且也正是官场这种表面上的“仁义道德”，实际上的“现实计算”，中国的传统社会最终形成了极度虚伪的社会氛围，其影响甚至延续至今。49政治与公共管理《长江论坛》2009.5期总第98期从制度层面看，当前我国的政权机关是由一次性授权而不是复合式授权产生的，这或多或少会降低选民对不同政权机构的组成及其工作的监督效果。上级机关决定下级机关负责人人选，而且大量的考核也是上级考核下级，事实上决定了地方政府官员的忠诚对象是其上级而不是选民——用正式的话说是官员向其授权者负责，用通俗的话讲是“端谁的碗受谁的管”——是必然的选择而不是任意妄为。如果有人一定要用宪法以及组织法来框定我国的现实状况，就会发现没办法解释地方政府和地方政府官员较为严重的忽视乃至侵犯群众利益以及大量存在的干群关系紧张的现象。当然，可能有人还会解释说之所以会出现上述问题，就是没有很好地坚持宪法和组织法的结果。笔者对此的看法是，制度不等于现实；制度在现实生活中没有取得预想的效果，重要的不是固守制度，而是要对制度进行调整，以适应现实社会，而不是让社会来适应制度。从现实层面看，任何国家的执政党和政府都不可能做到凡事面面俱到，其推出的政策和法律都要对利益分配进行安排，而且对政策和法律的利益倾斜的评价，也不在政策和法律的制定者手中，而是在受众——政策和法律涉及到的群体和个人。而受众对政府的评价，往往是以自身利益的受影响程度和实现程度作为标准的。当自身的利益，尤其是合法权益受到侵害时，民众就要寻求保护的途径，而这就看民众所处的社会环境——相关制度——是否成熟了。在制度相对成熟的发达国家，利益表达途径包括舆论、选举、集会、游行、示威、罢工等，在制度不够成熟的中国，群体性事件是在现行体制之外寻求利益实现的群众聚集——这也是一种利益表达。按照中国社会科学院法学研究所与社会科学文献出版社在京发布的《法治蓝皮书:中国法治发展报告No.7(2009)》的分析，当前引发群体性事件主要有六大诱因：①地方政府与民夺利；②社会贫富差距拉大；③社会心理及社会舆论对分配不公、不正当致富表现出的强烈不满；④普通民众经济利益和民主权利受到侵犯；⑤个人无法找到协商机制和利益维护机制；⑥社会管理方式与社会主义市场[9]经济及人民群众日益增长的民主意识不适应。这六种诱因，都是涉及利益方面的。传统的堵、压、瞒，是担心上级的看法以致影响本单位的考核成绩和领导的个人前程，并且也有通过堵、压、瞒成功地“平息”事态的例子。因此，一些地方政府及官员竭尽所能进50行堵、压、瞒。尽管近期出台的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》在第五条第㈤项明确规定了“对群体性、突发性事件处置失当，导致事态恶化，造成恶劣影响的”要予以问责，但事实上，由于其中的可操作性问题，诸如什么是“失当”，怎样才算“导致事、态恶化”“造成恶劣影响”等尚不明确，其执行效果还有待观察，而且笔者还担心该规定会引发新一轮的。堵、压、瞒热潮（因为明确要问责）（三）官官相护——地方政府内部利益上的一体化群体性事件发生后，媒体和当地群众往往指责地方政府反应迟钝、含含糊糊甚至变化无常。貌似官僚主义作风在作怪，其实还有地方政府内部相互保护的意识在里面。既然地方政府内部还包含有官官相护的内容，那么在处置群体性事件之时自然是瞻前顾后、投鼠忌器甚至装聋作哑，所以在外人看起来稀奇古怪、匪夷所思的说辞在地方政府那里堂而皇之地亮相了。、中国古代官场讲究的是“花花轿子人抬人”“朝里有人好做官”“同气相求”“投桃报李”至于、和，“一荣俱荣，一损俱损”等也是“人之常情”。在费孝通先生的《乡土中国》所描述的“差序格局”之下，传统中国的每个人都是生活在不同的人际圈子里的，官场更是如此。通过诸如同族、同乡、同年、师生、姻亲，甚至认同宗、认干亲、结拜等等，官场中的人们结成复杂的关系网，遇事相互照应，好处大家有份，遇到其他对立派别倾轧时则同仇敌忾，以寻求共同富贵。当前我国的县乡干部大多任职于本地，生于斯长于斯，乡里乡亲，需要照应的人和事自然不少。地方，为了办事方便，政府内部（包括同级和上下级之间）至少为了遇事不为难，也都刻意加强相互“交流”“联、系”，这样，遇到诸如群体性事件这种麻烦事，彼此有个照应，以图个来回。而且，按照我国现行的制度——政绩考核和问责制中规定的直接责任人和相关责任人——使得各级地方政府官员形成了事实上的利益共同体。更何况，有的地方政府及官员在工作中利字当先，得利之后，拿出一部分上下打点，在周围形成了严密的关系网。在上述种种情形之下，我们就不难理解“起因都很小——基层反应迟钝——事态升级爆发——基层无法控制——震惊高层——迅速处置——事[10]态平息”的怪圈为何长期存在了。至于滥用警力，其实也跟官官相护有联系。既然不打算解决群体性事件中群众的要求，又怕时间拖久《长江论坛》2009.5期总第98期政治与公共管理了影响闹大，再加上对以往群众胆小怕事的习惯性认识，以为动用警力就可以摆平，从而维持本地方的“安定团结”局面。但是，随着社会的发展，群众的维权意识已经大大加强，地方政府及官员的软肋已经找到，（怕事情闹大）还有非常重要的就是媒体的开放度增强、网络的发达以及网民的参与性很强，堵、压、瞒的手段已经不灵了，于是，丢卒保帅又成为新的做法。笔者在本文中只是针对部分群体性事件的特征以及围绕这些特征地方政府在处置时的习惯性做法及其原因进行了简单的分析。即使从上面不长的篇幅中我们也应该注意到，地方政府在处置群体性事件的习惯性处置手段，并非任意而为，而是有着历史的、现实的诸多因素在支撑着。既然群体性事件事实上无法避免，而地方政府的行政水准短期内无法有质的提高，因此，就有进一步调整的必要。笔者只是分析了部分问题，至于解决问题的思路，则留给名家大德了。[参考文献][1]张晓涛.群体性事件的概念、特点及原因解析[ED/

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